欧盟批准《人工智能法案》，美欧人工智能监管治理有何借鉴之处？
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撰文/吴洁（国务院发展研究中心信息网）
2024年5月21日，欧盟理事会批准了《人工智能法案》，对于欧盟及整个世界来说都是具有里程碑意义，从此人工智能监管治理确立了首部“硬法”支持。
本文对美国和欧盟人工智能监管治理的最新监管实践进行总结并在此基础上提出了对我国完善人工智能监管治理的启示。
美国的人工智能法规是在联邦层面指导制定，主要由州层面负责执行，并且因部门、行业和应用而异，采取的是部门协作、纵横结合的架构和方式。总体来看，美国强调审慎监管以促进创新发展，虽然注意到人工智能发展可能带来较大风险，但因为其是发展潜力巨大的新兴领域和战略性国际竞争领域，美国还是采取了包容监管的态度，尽量不对人工智能技术进步和相关产业发展形成制约。
美国强调在规范的前提下促进发展，确立了在此领域建立领导地位的目标。
一是加强组织协调。2018年8月美国发布《2019国防授权法案》，在国防部成立国家人工智能安全委员会（NSCAI），聚合美国在各领域最顶尖级人才，研究将最先进的人工智能与军事科技相关联，以实现确保美国技术优势的最终目的。在2021年1月颁布了《2020年国家人工智能倡议法案》，成立国家人工智能计划办公室，负责监督和实施美国国家人工智能战略，并成为美国政府在人工智能研究和决策过程中与私营部门、学术界进行协调的中心枢纽。
二是加强顶层谋划。2023年10月美国总统拜登发布行政令，计划对人工智能行业进行规范和管控，该行政令包含了规范人工智能发展与监管的8个主要方面的内容：建立人工智能安全的新标准，强化行业与企业自律；保护美国民众的隐私；促进公平和公民权利；维护消费者、病患和学生的权益；支持劳动者；以技术的发展应用为重点，促进创新和竞争；提升美国在海外的领导力；确保美国政府负责任且有效地使用人工智能等。美国在联邦层面关于人工智能立法虽然目前没有全面且正式的法律，但其州层面均有涉及人工智能的立法且还会颁布更多。
欧盟的既定目标是成为以人为中心发展值得信赖的人工智能，同时致力于利用法律最大限度地减少因广泛使用人工智能产生的相关风险，旨在促进创新发展和安全相平衡，并瞄准设定一个全球标准。
一方面，欧盟为探索人工智能治理提供“硬法” 支持。
欧盟委员会于2021年4月提出《人工智能法案》提案的谈判授权草案，将严格禁止“对人类安全造成不可接受风险的人工智能系统”，2023年6月，欧洲议会高票通过了《人工智能法案》谈判授权草案，推动了该法案进入立法程序的最后阶段。2024年5月21日欧盟理事会批准了《人工智能法案》，这是世界上首次尝试以全面的、基于伦理的方式监管这项快速发展的技术。《人工智能法案》的通过对于欧盟来说是一个重要的里程碑，同时世界上也有了首部此类法律，它为全世界关于人工智能监管治理绘制了一幅开创性蓝图，也为人工智能在促进经济的发展方面创造了更多安全的机会。欧盟的目标是，在2026年内全面施行《人工智能法案》。不过，风险级别最高的“禁止”条款预计率先于2024年底启动适用。
法案将人工智能系统分成四个风险级别，分别是不可接受的风险、高风险、有限风险和极低风险。不可接受风险所对应的监管措施是完全禁止，应用场景如：社会评选打分系统、认知行为操纵；高风险所对应的监管措施是有条件允许，需事先获得批准，且要遵守一系列要求和义务才能进入欧盟市场，应用场景如：招聘、医疗、生物；有限风险所对应的监管措施是有条件允许，需提前通知并保持透明，应用场景如：模仿伪造系统（机器人）；低风险所对应的监管措施是允许，无限制，应用场景如：对公民权利或者安全不会构成威胁或者威胁很小的AI系统。
另一方面，欧盟同时不断加强与其他发达经济体的治理合作，利用政府间框架协议等方式推广人工智能欧盟标准。
欧盟标准转化为国际标准也离不开其他经济体的支持，而发达经济体之间存在相似的价值观和较高互信度，因此欧盟将拓展与其他发达经济体的合作作为主要努力方向。
我国既要考虑到人口众多、区域城乡发展不平衡的特殊国情，又要考虑到人工智能激烈竞争的国际形势，在强化个人权益保护和行业安全监管的同时，还应坚持谨慎包容的监管基调，为人工智能领域发展营造宽松发展环境。
一是参考欧盟《人工智能法案》的风险分类分级管理措施，完善我国的人工智能监管。我国不同群体人口文化水平存在差异，对于人工智能认知和使用能力差距较大，社会对于风险的容忍度较低，可适当借鉴欧盟分级风险防控等经验提升防控措施的精准性、透明性和稳定性，加快人工智能发展的同时，做好系统性风险防控。
二是在加强中央统一指导的前提下发挥好地方监管主体的作用，使监管政策更具针对性、有效性。借鉴美国联邦指导、立法规范和地方政府负责的治理经验，加强中央的统一指导，并调动地方政府的积极性，允许地方根据当地实际情况探索人工智能发展与安全治理之间的平衡，推进宽松监管但实时监控，激发地方政府和企业的积极性，从激励产业发展和有力参与国际竞争力来看，我国可适当调整针对人工智能的立法规制节奏，避免过度超前规制。
三是选择具备条件的地区设立试点先行探索，为全国范围内人工智能发展与治理探路。选择有利于人工智能快速发展的地区城市，加快数智技术产业发展和规则探索。创设人工智能发展试点重点投入，以安全快速发展为目标，在人工智能方面探索发展和监管经验，为平衡好发展与安全之间的关系积累经验。
